Право загального та право спеціального природокористування

Необхідність розмежування права загального і права спеціального природокористування зумовлена тим, що в процесі спеціального природокористування природні ресурси піддаються значно більшому тиску, навантаженню, а їх використання суттєво перевищує за обсягами таке, що має місце при загальному природокористуванні. Одночасно створюється більша загроза заподіяння шкоди довкіллю, а через нього – стану здоров'я населення та збереженню всього біологічного та ландшафтного різноманіття. Тому в праві України зроблено спробу виробити механізми правової регламентації права спеціального природокористування, його відмежування від загального.

До початку 90-х років використання природних ресурсів у нашій країні було безоплатним, а природокористування, яке ми сьогодні називаємо загальним, практично не регламентувалося. Все це базувалося на концепції невичерпності природних багатств і створювало передумови для їх нищівної експлуатації.

Уперше поділ права природокористування на загальне і спеціальне був здійснений Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38). Було встановлено загальні ознаки відповідних видів природокористування, притаманні праву користування всіма природними ресурсами, і визначено особливості здійснення цього права.

Право загального природокористування гарантується всім громадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.

У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.

Відповідний поділ природокористування на загальне та спеціальне міститься сьогодні й у більшості природоресурсних актів законодавства України. Так, здійснення використання вод у порядку загального і спеціального природокористування регламентується статтями 46-50 Водного кодексу України. Порядок використання лісових ресурсів у порядку загального і спеціального природокористування встановлений статтями 48-51 та іншими Лісового кодексу України. Поділ права користування об'єктами тваринного світу на загальне і спеціальне здійснений також Законом України «Про тваринний світ» (статті 10, 16-18, 27). А можливістьвикористання природних рослинних ресурсів у порядку загального або спеціального користування визначена Законом України «Про рослинний світ» (статті 8-13).

Право загального природокористування є загальнодоступним, тобто гарантується всім фізичним особам, причому не лише громадянам України, а всім особам, які перебувають на її території, незважаючи на правові підстави такого перебування. Для суб'єктів загального використання природних ресурсів законодавство не встановлює ніяких вікових обмежень. Його метою є задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх, матеріальних тощо). Воно здійснюється безоплатно, без закріплення природних об'єктів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.

Відповідно до ст. 47 Водного кодексу України загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення таких потреб, як купання, плавання на човнах, любительське та спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водойм без застосування споруд і технічних пристроїв і з криниць.

Право загального лісокористування регулюється ст. 49 Лісового кодексу України. Громадяни мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'янисті рослини, квіти, ягоди, горіхи, інші плоди, гриби.

Загальне використання об'єктів тваринного світу регламентується Законом України «Про тваринний світ» та іншими актами законодавства України. Згідно зі ст. 16 цього закону передбачено такі види загального використання об'єктів тваринного світу, як:

• любительське та спортивне рибальство у водних об'єктах загального користування в межах встановлених законодавством обсягів безоплатного вилову;
• використання корисних властивостей життєдіяльності тварин – природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;
• використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених законом.

Особливості загального використання природних рослинних ресурсів передбачені ст. 9 Закону України «Про рослинний світ». У порядку загального використання громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Правила загального використання природних рослинних ресурсів затверджуються центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Законодавство України містить вичерпний перелік видів природокористувань, які можуть здійснюватися на засадах загального. Водночас відповідно до ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» законодавством можуть передбачатись обмеження права загального природокористування. Такі обмеження, як правило, регулюються природоресурсним (водним, лісовим, фауністичним, флористичним та іншим) законодавством і стосуються умов загального природокористування, їх строків чи територіальних меж. Зробимо короткий огляд обмежень, які накладаються законодавством України на загальне використання природних ресурсів.

Водне законодавство передбачає два випадки обмеження права загального водокористування: з метою охорони життя і здоров'я громадян та навколишнього природного середовища та на водних об'єктах, переданих в оренду. Механізм обмеження права загального водокористування з метою охорони життя і здоров'я громадян такий: відповідне питання може бути ініційоване державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства, санітарного нагляду чи іншими спеціально уповноваженими контрольними органами, які готують подання до районної (міської) ради. На підставі цього подання відповідна місцева рада приймає рішення про обмеження права загального природокористування водними об'єктами на своїй території. При цьому визначаються місця, де забороняється купання, плавання на човнах, забір води тощо. Законодавство передбачає обов'язок місцевих рад інформувати населення про своє рішення щодо обмеження загального водокористування в засобах масової інформації.

Особливий обмежувальний режим загального водокористування на водних об'єктах, що передані в оренду, може бути встановлений первинним водокористувачем за погодженням з органом, який надав водний об'єкт в оренду. На первинному водокористувачеві в цьому випадку лежить і обов'язок інформування населення щодо такого режиму (аж до заборони загального водокористування на водному об'єкті, наданому в оренду). Якщо первинним природокористувачем або місцевою радою не встановлено спеціальних обмежувальних правил, загальне природокористування на орендованому об'єкті визнається дозволеним без обмежень (ст. 47 Водного кодексу України).

Загальне лісокористування може бути обмежене в кількох випадках. Перша група таких обмежень загального лісокористування стосується територій та об'єктів природно-заповідного фонду та деяких інших категорій природних територій, що особливо охороняються. Обмеження права загального лісокористування можуть накладатися: а) за способами природокористування (наприклад, способами, що завдають шкоди відтворенню природних ресурсів), б) за видами (наприклад, заборона випасання худоби, полювання, рибальства тощо), в) за строками (в певний період року, в період гніздування птахів, у нічний час тощо).

Відповідні обмеження передбачені Законом України «Про природно-заповідний фонд України» і передусім стосуються територій природних заповідників, заповідних зон біосферних заповідників, заказників, ботанічних садів, дендрологічних, зоологічних парків і парків – пам'яток садово-паркового мистецтва. Спеціальні обмеження загального лісокористування на конкретних територіях і об'єктах природно-заповідного фонду можуть встановлюватися також положеннями про ці території чи об'єкти.

Загальне використання об'єктів тваринного світу здійснюється з такими обмеженнями:

• забороняється вилучення об'єктів тваринного світу з природного середовища (за винятком любительського та спортивного рибальства у водних об'єктах загального користування);
• забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових загат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення умов їх розмноження.

Законодавство про рослинний світ також містить кілька обмежень та заборон, що поширюються на загальне використання рослинних ресурсів. Забороняється:

• збирання в порядку загального використання дикорослих рослин, віднесених до переліку наркотичних, їх плодів, насіння, післяжнивних залишків, відходів сировини тощо;
• торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку загального використання природних рослинних ресурсів.

Загальне використання природних рослинних ресурсів може бути також обмежене у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різноманітності тощо. Механізм обмежень аналогічний тому, що встановлений для обмеження права загального водокористування у випадках загрози здоров'ю чи стану навколишнього природного середовища. Таке обмеження накладається Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища чи іншими спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

Таким чином, нами розглянуто всі види загального використання природних ресурсів, які на сьогодні відомі законодавству України, а також обмеження, які можуть бути накладені на режим загального природокористування. В усіх інших (крім перерахованих) випадках використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку спеціального природокористування.

У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, – на пільгових умовах (частина третя ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Спеціальне використання природних ресурсів можна здійснювати не тільки на ділянках, наданих у користування, а й на ділянках, що належать особам на праві власності. Наприклад, здійснення полювання на земельних ділянках, що належать юридичній чи фізичній особі на праві власності, але входять до складу мисливських угідь, є видом спеціального використання об'єктів тваринного світу і вимагає плати та здійснення всіх необхідних юридичних актів.

На відміну від права загального природокористування правом спеціального природокористування наділяється спеціальний суб'єкт. Особливості його правосуб'єктності визначаються законодавством України. Ним може бути як юридична особа (підприємство, установа, організація), так і фізична особа (в тому числі приватний підприємець). Для здійснення права спеціального природокористування для фізичної особи вимагається досягнення певного віку (як правило, 18 років – віку повної цивільної дієздатності, якщо інше не встановлено законом).

Правовою передумовою надання відповідного права юридичній особі, або приватному підприємцю є акт державної реєстрації суб'єкта підприємництва (в певних випадках – закріплення в статуті юридичної особи або в реєстраційному свідоцтві певного виду діяльності, що потребує спеціального використання природних ресурсів). Для здійснення права полювання необхідно попередньо отримати правовий статус мисливця, тобто мати мисливський квиток. А для отримання права спеціального лісокористування (наприклад, права заготівлі деревини), а також для більшості видів спеціального використання надр слід попередньо отримати в користування земельну ділянку, належним чином оформивши таке надання (державний акт, договір тощо). Інколи для отримання права на спеціальне природокористування спеціальна правосуб’єктність не вимагається. Так, лісовий квиток на право збирання в лісі квітів, лікарської сировини чи інших дикорослих лісових рослин може придбати будь-який громадянин, навіть якщо він не є суб'єктом підприємницької діяльності.

Важливою ознакою права спеціального природокористування є мета, з якою воно здійснюється. За загальним правилом, у процесі спеціального природокористування природні ресурси використовуються в обсягах, що перевищують потреби особистого споживання. Така діяльність розрахована на комерціалізацію її результатів й отримання від неї прибутку.

Правовою підставою здійснення права спеціального природокористування є спеціальний дозвіл на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів, що видається компетентниим державним органом (органами Мінприроди, Держнаглядохоронпраці, Укрдержрибгоспу, Держкомлісгоспу), органами місцевого самоврядування (щодо природних ресурсів місцевого значення) або власником (користувачем) природного ресурсу (зокрема, користувачами мисливських угідь). Формою такого дозволу найчастіше є ліцензія, але існують й інші модифікації відповідних правових актів: відстрільна картка (на право полювання), лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток (на право лісокористування), інші види дозволів. Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р.

Спеціальне природокористування здійснюється на платній основі. Практично за всі види спеціального використання природних ресурсів стягується відповідна плата (збори), розміри і порядок стягнення яких визначаються Кабінетом Міністрів України.

Надання права спеціального природокористування супроводжується закріпленням певного природного ресурсу (об'єкта) чи його частини за конкретним суб'єктом. Це може бути відокремлене природокористування, що оформлюється шляхом прямого надання в користування, зокрема, земельної ділянки лісового фонду (для заготівлі деревини), гірничого відводу (для геологорозвідувальних робіт, добування корисних копалин чи іншого спеціального надрокористування), ділянки водного фонду (наприклад, для риборозведення). У випадку невідокремленого спеціального природокористування встановлюються лише територіальні обмеження на здійснення відповідного права (наприклад, здійснення права полювання в межах певного мисливського угіддя чи збирання дикорослої лісової рослинності в межах певної ділянки лісового фонду).

Однією з важливих ознак права спеціального природокористування є його здійснення переважно з використанням технічних пристроїв або споруд. Такі пристрої (споруди), як правило, не використовуються в процесі загального користування, що визначає порівняльні масштаби впливів на природні ресурси в одному і другому випадках.

Не містить поділу на загальне і спеціальне природокористування земельне, гірниче та атмосфероохоронне законодавство. Таку позицію законодавця легко обґрунтувати. Зокрема, користування надрами, на нашу думку, не може здійснюватися в порядку загального природокористування. Щоправда, інколи до права загального використання надр відносять право землевласників і землекористувачів на видобування в межах належних (наданих) їм земельних ділянок корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод до певної глибини залягання (ст. 23 Кодексу України про надра, ст. 90 та 95 ЗК України). Хоча таке добування не потребує отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відводу» воно не може бути визнане таким, що здійснюється в порядку загального природокористування, оскільки реалізація цього права обмежена за суб'єктним складом (тільки землевласники чи землекористувачі) і за територіальною ознакою (в межах наданих Їм земельних ділянок).

Користування земельними ресурсами також у більшості випадків можливе лише на умовах спеціального використання. З певною мірою умовності можна стверджувати, що наближаються до статусу природних ресурсів загального користування землі житлової та громадської забудови, до яких відповідно до ст. 38 ЗК України належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Такі землі використовуються відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак розміщена на відповідних землях житлово-комунальна інфраструктура призначена для обслуговування насамперед населення відповідних мікрорайонів і навряд чи може розглядатись як об'єкт загального користування в повному розумінні.

Ще ближчим до права загального використання природних ресурсів є землекористування на деяких категоріях земель загального користування населених пунктів; майданах, вулицях, проїздах, шляхах, набережних, пляжах, парках, скверах, бульварах тощо. Це землі комунальної власності, які відповідно до ст. 83 ЗК України, належать відповідним територіальним громадам. Однак, виходячи з букви закону, можна зробити висновок, що і ці землі прямо не віднесені до природних ресурсів загального користування.

Відсутність у законодавстві поділу права використання атмосферного повітря на загальне та спеціальне знаходить цілком природне пояснення в тому, що не підлягає правовій регламентації загальне право кожного використовувати атмосферне повітря для забезпечення життєдіяльності людського організму. З іншого боку до цього часу не напрацьовані правові критерії використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення, що застосовується в технологічних процесах деяких виробництв (наприклад, на теплових електростанціях).