Система заходів запобігання, реагування та ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій
Стаття 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» визначає поняття правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації: це особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується для попередження людських і матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.
Разом з тим доцільно, насамперед, вести мову про заходи, спрямовані на недопущення, попередження самого виникнення надзвичайної екологічної ситуації. В такому разі система державно-правових заходів у системі відносин регулювання надзвичайних екологічних ситуацій охоплює три групи заходів:
- заходи запобігання виникненню надзвичайної екологічної ситуації;
- заходи реагування на надзвичайну екологічну ситуацію;
- заходи ліквідації наслідків надзвичайної екологічної ситуації.
Зміст даних понять розкривається в законодавстві стосовно загальної категорії «надзвичайної ситуації» і може бути застосовний щодо надзвичайної екологічної ситуації.
Запобігання виникненню надзвичайних ситуацій – підготовка і реалізація комплексу правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію техногенного та природного характеру або пом'якшення її можливих наслідків (ст. 1 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», п. 2 Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3.08.1998 р., п. 2.6 Порядку обслуговування об'єктів та окремих територій державними аварійно-рятувальними службами, затвердженого наказом МНС України від 17.11.2003 р.).
Реагування на надзвичайні ситуації – скоординовані дії підрозділів єдиної державної системи щодо реалізації планів локалізації та ліквідації аварії (катастрофи), уточнених в умовах конкретного виду та рівня надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру, з метою надання невідкладної допомоги потерпілим, усунення загрози життю та здоров'ю людей, а також рятувальникам у разі необхідності (ст. 1 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», п. 2 Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3.08.1998 р.).
Ліквідація надзвичайних ситуацій – проведення комплексу заходів, які охоплюють аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи, що здійснюються у разі виникнення надзвичайних ситуацій і спрямовані на припинення дії небезпечних факторів, рятування життя та збереження здоров'я людей, а також на локалізацію зон надзвичайних ситуацій (ст. 1 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», ст. 1 Закону України «Про правові засади цивільного захисту», п. 2 Порядку фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4.02.1999 р.).
З прийняттям у 2004 р. Закону України «Про правові засади цивільного захисту» введено нове узагальнююче поняття «цивільний захист», яке охоплює систему організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічних та інших заходів, які здійснюються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підпорядкованими їм силами і засобами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, добровільними рятувальними формуваннями, що забезпечують виконання цих заходів з метою запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій, які загрожують життю та здоров'ю людей, завдають матеріальних збитків у мирний час і в особливий період (ст. 1).
Запобігання виникненню надзвичайних екологічних ситуацій передбачає здійснення комплексу заходів стосовно об'єктів та діяльності, що можуть спричинити виникнення надзвичайної екологічної ситуації, є потенційно небезпечними. Основні вимоги до таких об'єктів пред'являються Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки», Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» а також спеціальним екологічним законодавством. Зокрема, правовими засобами попередження виникнення надзвичайних екологічних ситуацій можна виділити:
- визначення правових та організаційно-технічних вимог до проектування, будівництва, введення в експлуатацію, а також безпосередньої експлуатації промислових підприємств, інших об'єктів, матеріалів. Такі вимоги забезпечення екологічної безпеки містяться в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», Законі України «Про охорону атмосферного повітря», Водному кодексі, Лісовому кодексі та інших (встановлення нормативів екологічної безпеки в галузі охорони атмосферного повітря, охорони і використання вод, обмежень і заборон на здійснення діяльності, що може призвести до заподіяння шкоди довкіллю і людині тощо);
- реалізація екологічної експертизи стосовно запроектованої діяльності на предмет дотримання екологічних вимог і недопущення в майбутньому настання шкоди довкіллю та здоров'ю людей;
- ідентифікація, облік та паспортизація об'єктів підвищеної небезпеки (в тому числі екологічної), що передбачено ст. 9 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» та ст. 25 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру». Ідентифікація об'єктів підвищеної небезпеки – порядок визначення об'єктів підвищеної небезпеки серед потенційно небезпечних об'єктів. Ідентифікацію здійснює суб'єкт господарської діяльності відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин. На підставі повідомлень про результати ідентифікації уповноважені державні органи ведуть облік об'єктів підвищеної небезпеки. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 р. затверджені Нормативи порогових мас небезпечних речовин для ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки та Порядок ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки. Паспортизація потенційно небезпечного об'єкта – процедура підготовки і надання паспорта потенційно небезпечного об'єкта, тобто документа визначеної форми, який містить структуровані дані про окремий потенційно небезпечний об'єкт. Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об'єктів затверджене наказом МНС України від 16.08.2005 р.;
- декларація безпеки об'єкта підвищеної небезпеки. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» декларація безпеки – документ, який визначає комплекс заходів, що вживаються суб'єктом господарської діяльності з метою запобігання аваріям, а також забезпечення готовності до локалізації, ліквідації аварій та їх наслідків. Суб'єкт господарської діяльності, у власності або користуванні якого є хоча б один об'єкт підвищеної небезпеки, організовує розроблення і складання декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки відповідно до Порядку декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 р.. Декларація безпеки складається на основі дослідження суб'єктом господарської діяльності ступеня небезпеки та оцінки рівня ризику виникнення аварій, що пов'язані з експлуатацією цих об'єктів;
- розроблення і затвердження планів локалізації та ліквідації аварій. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2001 р. затверджений План реагування на надзвичайні ситуації державного рівня1. План реагування на надзвичайні ситуації державного рівня призначений для: організації і здійснення взаємоузгодженого комплексу організаційних та практичних дій (заходів) щодо проведення аварійно-рятувальних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру державного рівня Державною комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, центральними органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями (незалежно від форми власності і господарювання); забезпечення у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій державного рівня оперативного реагування органів управління, сил і засобів функціональних та територіальних підсистем єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайній ситуації, запобігання загибелі людей, зменшення матеріальних втрат та організації першочергового життєзабезпечення постраждалого населення; систематизованого і своєчасного надання допомоги постраждалому населенню. План визначає організаційні і практичні заходи та порядок дій, терміни їх виконання, порядок роботи органів управління, сил і засобів системи, необхідні для цього фінансові, матеріальні та інші ресурси і відповідальних виконавців щодо реагування на надзвичайні ситуації державного рівня, а також основні заходи організації та проведення робіт з ліквідації їх наслідків. Закон України «Про об'єкти підвищеної екологічної небезпеки» встановлює необхідність розроблення відповідними суб'єктами господарювання, що експлуатують або планують таку діяльність плану локалізації, ліквідації аварій на об'єктах підвищеної екологічної небезпеки. Слід зазначити, що такі плани розробляються і затверджуються одночасно з розробленням декларації безпеки для кожного екологічно небезпечного об'єкта на 5 років і переглядаються через кожний вищезазначений термін;
- спостереження за станом потенційно небезпечних об'єктів, яке здійснюється в рамках моніторингу потенційно небезпечних об'єктів, Положення про який затверджене наказом МНС України від 6.11.2003 р.. Відповідно до п. З Положення моніторинг потенційно небезпечних об'єктів передбачає спостереження за якісними і кількісними параметрами стану потенційно небезпечних об'єктів, збирання, оброблення, передавання та збереження інформації про стан потенційно небезпечних об'єктів;
- визначення і формування матеріальних та фінансових ресурсів для використання у випадках виникнення надзвичайних екологічних ситуацій. Постановою кабінету Міністрів України від 4.02.1999 р. затверджений Порядок фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків, а постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2001 р. затверджений Порядок створення і використання матеріальних резервів для запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків;
- встановлення обов'язкового страхування відповідальності за спричинення шкоди при експлуатації об'єкта підвищеної небезпеки. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2002 р. затверджений Порядок і Правила проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна пожежами та аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об'єкти та об'єкти, господарська діяльність на яких може привести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру;
- здійснення державного контролю та нагляду за діяльністю та об'єктами підвищеної небезпеки в загальному порядку, визначеному законодавством.
Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій бачити і здійснити заходи по зменшенню можливих негативних наслідків. На це спрямовується діяльність відповідних державних органів, науково-дослідних організацій, зокрема Міжвідомчої комісії із сейсмічного моніторингу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.09.1995 р.
Реагування на надзвичайну екологічну ситуацію передбачає насамперед належний механізм інформування та оповіщення, що, як закріплює ст. 8 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», є основним принципом та головним і невід'ємним елементом усієї системи заходів такого захисту. Зокрема, у випадку оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації відповідний Указ Президента України негайно доводиться до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони (ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»). Інформацію в галузі захисту населення і територій від надзвичайних екологічних ситуацій складають відомості про прогнозовані і виникаючі надзвичайні ситуації, їх наслідки, відомості про радіаційну, хімічну, медико-біологічну, екологічну безпеку на відповідних територіях. Детальний порядок оповіщення врегульований постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.1999 р. «Про затвердження Положення про організацію оповіщення і зв'язку у надзвичайних ситуаціях».
Запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає здійснення комплексу заходів, як, наприклад, встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду; обмеження руху транспортних засобів і проведення їх огляду з метою необхідної їх обробки, тимчасової затримки в разі виявлення можливого небезпечного їх впливу на життя і здоров'я людей або загрози погіршення екологічної ситуації; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; встановлення обмежень чи заборони на проведення масових заходів, у тому числі у разі загострення епідеміологічної обстановки, крім заходів, заборона та проведення яких встановлюється судом; відселення людей з місць, небезпечних для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання; встановлення тимчасової заборони на будівництво нових і розширення діючих підприємств та інших об'єктів, діяльність яких не пов'язана з ліквідацією надзвичайної екологічної ситуації або із забезпеченням життєдіяльності населення; встановлення карантину та здійснення інших обов'язкових санітарно-проти-епідемічних заходів та інші (ст. 10 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»). Загальна система заходів захисту населення та територій у випадку надзвичайних ситуацій закріплена розділом II Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру». Постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2001 р. затверджено також Положення про порядок проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.
Завдання по ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків покладені насамперед на оперативно-рятувальні служби, статус яких визначений Законом України «Про аварійно-рятувальні служби». Зокрема, розділ IV цього Закону встановлює порядок і систему дій відповідних служб по ліквідації надзвичайних ситуацій.
З метою забезпечення реалізації державної політики у сфері запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, цивільного захисту населення в Україні створена і діє єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру, Положення про яку затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3.08.1998 р. Відповідно до п. 2 Положення єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру – це центральні та місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи рад, державні підприємства, установи та організації з відповідними силами і засобами, які здійснюють нагляд за забезпеченням техногенної та природної безпеки, організують проведення роботи із запобігання надзвичайним ситуаціям техногенного та природного походження і реагування у разі їх виникнення з метою захисту населення і довкілля, зменшення матеріальних втрат.
Єдина державна система складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем і має чотири рівні – загальнодержавний, регіональний, місцевий та об'єктовий.
Кожний рівень єдиної державної системи має координуючі та постійні органи управління щодо розв'язання завдань у сфері запобігання надзвичайним ситуаціям, захисту населення і територій від їх наслідків, систему повсякденного управління, сили і засоби, резерви матеріальних та фінансових ресурсів, системи зв'язку та інформаційного забезпечення.
Координуючими органами єдиної державної системи є:
- на загальнодержавному рівні:
- Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, статус якої визначений в Положенні, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.1998 р.;
- Національна рада з питань безпечної життєдіяльності населення, положення про яку затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.1993 р.
- В окремих випадках для ліквідації надзвичайної ситуації та її наслідків рішенням Кабінету Міністрів України утворюється спеціальна Урядова комісія;
- на регіональному рівні – комісії Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (наприклад, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 29.12.2003 р. затверджене Положення про постійну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій виконавчого органу Київради);
- на місцевому рівні – комісії районних державних адміністрацій і виконавчих органів рад з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій;
- на об'єктовому рівні – комісії з питань надзвичайних ситуацій об'єкта.
Постійними органами управління з питань техногенно-екологічної безпеки, цивільної оборони та з надзвичайних ситуацій є:
- на загальнодержавному рівні – Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що здійснюють відповідні функції в цій сфері. При цьому окремі повноваження по попередженню та ліквідації надзвичайних ситуацій покладені на велику кількість міністерств та державних комітетів – Мінприроди, Мінекономіки, МОЗ, Мінфін, МВС, Міноборони та інші. Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, поводження з радіоактивними відходами та вибуховими матеріалами промислового призначення є Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Положення про нього затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02.11.2006 р.;
- 2) на регіональному рівні – Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
- на місцевому рівні – районні державні адміністрації і виконавчі органи рад, уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення;
- на об'єктовому рівні – структурні підрозділи підприємств, установ та організацій або спеціально призначені особи з питань надзвичайних ситуацій.
До складу сил і засобів єдиної державної системи входять відповідні сили і засоби функціональних і територіальних підсистем, а також недержавні (добровільні) рятувальні формування, які залучаються для виконання відповідних робіт. Військові і спеціальні цивільні аварійно(пошуково)-рятувальні формування, з яких складаються зазначені сили і засоби, укомплектовуються з урахуванням необхідності проведення роботи в автономному режимі протягом не менше трьох діб і перебувають в стані.
Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій постійної готовності. Такі сили постійної готовності згідно із законодавством можуть залучатися для термінового реагування у разі виникнення надзвичайної ситуації з повідомленням про це відповідних центральних та місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів рад, керівників державних підприємств, установ та організацій. У виняткових випадках для ліквідації надзвичайних ситуацій залучаються спеціально підготовлені сили і засоби Міноборони України.