Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є похідним від поняття державного управління в цілому. Під останнім розуміють певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень.

Державному управлінню притаманні всі ознаки виконавчої влади. З урахуванням цього державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є видом діяльності органів виконавчої влади по реалізації внутрішньої і зовнішньої екологічної політики держави, її внутрішньої і зовнішньої екологічних функцій.

Це управління здійснюється на засадах, передбачених Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсними та іншими актами екологічного законодавства, а також законодавства, яким регулюється діяльність органів державного управління в цілому.

Метою державного управління у даній галузі відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» є реалізація екологічного законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 16).

Органами державного управління, які здійснюють ці функції, є Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Ці суб'єкти відрізняються один від одного масштабом, напрямами, характером діяльності, з урахуванням чого здійснюється розмежування їх повноважень.

За територіальним масштабом діяльності суб'єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяють на загальнодержавні та місцеві.

Загальнодержавними органами державного управління є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На ці органи покладається формування та реалізація національної екологічної політики, розробка і здійснення загальнодержавних екологічних програм, прийняття у випадках та в порядку, передбачених законами, нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів.

До місцевих органів державного управління належать: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районні та обласні державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади (зокрема, підпорядковані: Мінприроди України – державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна інспекція охорони Чорного моря; Держкомзему України – обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів; Держводгоспу України – обласні управління по меліорації і водному господарству та басейнові управління водних ресурсів; Міністерству охорони здоров'я України – санітарно-епідеміологічні служби Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст з районним поділом тощо). Ці органи забезпечують реалізацію національної екологічної політики із урахуванням екологічних інтересів населення областей, районів, міст, селищ, сіл при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, розміщення, реконструкції, будівництва виробничих та інших господарських об'єктів, надання дозволів на спеціальне природокористування і будь-яких інших питань економічного і соціального розвитку відповідних територій.

За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції.

Органами загальної компетенції, тобто органами, для яких повноваження з питань охорони навколишнього природного середовища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Органами державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є:

• Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України), що призначене здійснювати комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення природних ресурсів, забезпечувати належне функціонування державної гідрометеорологічної служби, а також координувати діяльність центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій у цій галузі (Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України затверджено Указом Президента України від 10 лютого 2004 р.);
• Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України), призначений для реалізації державної політики в галузі земельних відносин, у тому числі з питань охорони, раціонального використання земель (Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);
• Державний комітет України по водному господарству (Держводгосп України), який відповідальний за формування та реалізацію державної політики розвитку водного господарства та меліорації земель в Україні, здійснення заходів щодо раціонального використання водних ресурсів (Положення про Державний комітет України по водному господарству затверджено Указом Президента України від 14 липня 2000 р.);
• Державний комітет лісового господарства України (Держкомлісгосп України), на який покладено здійснення державного управління і контролю у галузі ведення лісового господарства з метою забезпечення водоохоронних, захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших функцій лісу і високоефективного використання лісових ресурсів, організація ведення мисливського господарства та державного контролю за полюванням (Положення про Державний комітет лісового господарства України затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);
• урядові органи державного управління із спеціальними повноваженнями:
  • Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція), основним завданням якої є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, екологічну безпеку (Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р., в ред. від 16 червня 2004 р.);
  • Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів (Держлісінспекція), яка діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. Її основними завданнями є:
    • участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;
    • здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів (Положення про Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р. № 770);
  • Державна служба заповідної справи, яка має сприяти реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого використання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів (Положення про Державну службу заповідної справи затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р., зі змінами від 16 жовтня 2004 р.);
  • Державна гідрометеорологічна служба (Держгідромет), на яку покладено: здійснення управління і контролю у сфері гідрометеорологічної діяльності; організація гідрометеорологічного та кліматичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та обслуговування, ведення галузевого державного архіву даних спостережень (Положення про Державну гідрометеорологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р.);
  • Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп, який діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується (Положення про Державний департамент рибного господарства затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р.). Його основним завданням є участь у реалізації державної політики у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів.

Спеціальні повноваження в галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки мають також:

• Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України), яке відповідає за забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення в країні (Положення про Міністерство охорони здоров'я України затверджено Указом Президента України від 24 липня 2000 р.);
• Державна санітарно-епідеміологічна служба (Держсанепідемслужба), яка діє у складі МОЗ і йому підпорядковується. Основними завданнями Держсанепідемслужби є: участь у реалізації державної політики у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, безпеки для здоров'я і життя людини середовища життєдіяльності; узагальнення практики застосування законодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, розроблення пропозиції щодо вдосконалення актів законодавства; визначення першочергових заходів щодо профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності тощо (Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004 р. № 1272);
• Державний комітет ядерного регулювання України (Держатомрегулювання України), основним завданням якого є забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в межах своєї компетенції державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки (Положення про Державний комітет ядерного регулювання України затверджено Указом Президента України від 6 березня 2001 р.);
• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, яке утворене внаслідок реорганізації Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у та Державного комітету України з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Указу Президента України «Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» від 20 квітня 2005 р. № 681/2005.

Це міністерство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, рятувальної справи, пожежної безпеки, з питань захисту населення і територій від наслідків Чорнобильської катастрофи, в тому числі з питань соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему, реабілітації забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій.

Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється також іншими центральними органами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки (зокрема, у галузях енергетики, будівництва, промисловості, сільського господарства, транспорту, космічної діяльності тощо) чи сферах управління /зокрема, в сфері інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів (Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство палива та енергетики України, Міністерство промислової політики України, Міністерство транспорту України, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України, Державний комітет України з будівництва та архітектури. Державний комітет України з енергозбереження. Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства. Національне космічне агентство України та інші) управління охороною навколишнього природного середовища є складовою основної функції щодо забезпечення реалізації державної політики з певних питань.

У загальних рисах повноваження зазначених центральних органів виконавчої влади визначені у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996р. Зокрема, на центральні органи виконавчої влади покладено забезпечення формування та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, включаючи охорону довкілля, розробку механізму її реалізації; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, фінансовій та інших сферах; підготовку пропозицій щодо забезпечення екологічної безпеки тощо.

Діяльність органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища базується на принципах, які відбивають вихідні положення щодо організації державного управління в даній сфері, що визначені в законах та інших нормативно-правових актах, які регулюють відносини в сфері взаємодії суспільства та природи. Узагальнюючи ці засадничі положення, можна виділити основні принципи державного управління в цій сфері суспільних відносин, а саме: забезпечення законності при здійсненні державного управління; поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; поєднання державного управління із самоврядним управлінням в цій сфері; впровадження басейнового Управління; програмно-цільове забезпечення розробки і реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.

Принцип законності при здійсненні державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища. Цей принцип означає, що органи державного управління в цій сфері, їх посадові особи в процесі своєї діяльності мають керуватися приписами законодавства, що визначають їх повноваження, порядок прийняття відповідних управлінських рішень (щодо реалізації проектів господарської діяльності, зупинення чи припинення екологічно небезпечної виробничої та іншої господарської діяльності, організації заповідників тощо), надання управлінських послуг екологічного характеру (надання екологічної інформації за запитами громадян; організації та здійснення лабораторного визначення показників складу та властивостей проб, відібраних з об'єктів довкілля, скидів, викидів, відходів; підготовки документації щодо проведення акредитації вимірювальних лабораторій підприємств; підготовки документації щодо дотримання екологічних вимог об'єктами, що приватизуються, тощо) та екологічні вимоги щодо заходів, які вони мають розробляти з метою забезпечення охорони довкілля, екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.

Законність у цій сфері державного управління забезпечується судовим захистом екологічних прав юридичних та фізичних осіб у разі їх порушення органами виконавчої влади чи їх посадовими особами, притягненням посадових осіб органів виконавчої влади до юридичної відповідальності за порушення еколого-правових вимог та інших приписів законодавства, що регламентує діяльність органів державного управління в сфері охорони навколишнього природного середовища.

Принцип поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища. Запровадження цього принципу зумовлено, з одного боку, тим, що взаємозалежність природних ресурсів, нерозривність екозв'язків у природних процесах потребує проведення в даній сфері єдиної науково-технічної політики, координації зусиль усіх органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій та громадян у розробці та здійсненні заходів щодо охорони довкілля, використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; комплексність передбачає й усебічне врахування всіх чинників (екологічних, економічних, технічних, соціальних та ін.), що можуть вплинути на ефективність природоохоронних заходів, а з іншого боку, – притаманна окремим природним ресурсам особливість (екологічна, репродуктивна тощо) зумовлює необхідність виділення спеціалізованого управління щодо їх охорони та використання.

Відповідно до цього принципу в Україні функціонує Міністерство охорони навколишнього природного середовища, що здійснює комплексне управління охороною навколишнього природного середовища, та центральні органи виконавчої влади, які відповідають за організацію охорони та використання відповідних природних ресурсів (Держводгосп України, Держкомзем України, ДержкомлІсгосп України, Укрдержрибгосп).

Принцип поєднання державного управління із самоврядним управлінням в галузі охорони навколишнього природного середовища. Таке поєднання зумовлено характером екологічних проблем, розв'язання яких потребує узгоджених дій з боку органів державного управління та місцевого самоврядування. Так, органи місцевого самоврядування не можуть бути сторонніми спостерігачами того, як використовуються на Їх територіях природні ресурси не тільки місцевого, а й загальнодержавного значення, стан яких впливає на екологічні умови життєдіяльності населення відповідної території.

Необхідність збалансованого підходу до врахування місцевих та загальнодержавних інтересів виникає й при вирішенні питання будівництва на певній території підприємств зі знешкодження побутових та виробничих відходів, електростанцій та інших господарських об'єктів, діяльність яких створює загрозу для довкілля. За таких обставин створюється правовий механізм взаємодії органів державного управління і місцевого самоврядування при прийнятті на територіальному рівні рішень із певних питань охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.

Принцип басейнового управління. Його запровадження зумовлено екологічним і економічним значенням річкових басейнів, які можуть охоплювати територію декількох адміністративно-територіальних одиниць. У межах річкових басейнів замикаються кругообіг речовин, поширюються та акумулюються забруднюючі речовини, здійснюється розміщення об'єктів виробництва. Метою запровадження басейнового управління є створення умов для управління річковим басейном як єдиним цілим, забезпечення економічної цілісності басейнового водогосподарського комплексу, створення належних умов для збалансованості використання, охорони і відтворення водних ресурсів, запобігання порушенню умов формування водного стоку, прояву шкідливої дії вод.

Басейновий принцип покладено в основу організації діяльності Державної інспекції охорони Азовського моря та Державної інспекції охорони Чорного моря, які є територіальними органами Мінприроди України і мають взаємодіяти в процесі здійснення своїх повноважень із органами виконавчої влади, місцевого самоврядування різних областей України (Херсонської, Миколаївської, Запорізької, Донецької областей) та Автономної Республіки Крим. Зазначений принцип знаходить відображення і в організації діяльності Держводгоспу України, в системі якого утворено басейнові управління водних ресурсів. Подальше впровадження басейнового управління в сфері водного господарства передбачено Концепцією розвитку водного господарства України, схваленою постановою Верховної Ради України від 14 січня 2000 р.

Принцип програмно-цільового забезпечення розробки і реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів. Цей принцип є ключовим у даній сфері державного управління, дає змогу поєднати цілі та завдання охорони довкілля на перспективний період зі спрямованими на їх виконання конкретними заходами організаційного, технічного, наукового та іншого характеру, ресурсним (фінансовим, матеріально-технічним) забезпеченням цих заходів, а також із відповідальними за їх розробку та реалізацію органами. Програмно-цільовий принцип реалізується шляхом підготовки державних екологічних програм, розділів з питань екологічної безпеки, охорони довкілля у складі державних програм економічного та соціального розвитку держави та в інших програмних документах (зокрема, в: Загальнодержавній програмі розвитку водного господарства, затвердженій Законом України від Ї7 січня 2002 р.; Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки, затвердженій Законом України від 21 вересня 2000 р.; Національній програмі екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, затвердженій Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р.; Програмі перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Заповідники»), затвердженій Постановою Верховної Ради України від 22 вересня 1994 р.).