Сутність місцевих фінансів та причини їх появи

Яка ж сутність поняття місцеві фінанси? Такі визначення, як місцеве фінансове господарство, сукупність ресурсів для виконання функцій чи система економічних відносин та ін., про які вже йшла мова, не можуть повною мірою відобразити зміст цього складного й багатопланового фінансового явища. Перш ніж дати визначення сутності місцевих фінансів, треба обрати методологію, з позицій якої таке визначення формулюється.

Чи мають місцеві органи влади право на незалежність від центральної влади? Чи є такі справи, компетенція стосовно яких по праву належить не центральним, а місцевим органам влади незалежно від волі держави?

У середньовічних державах міста (общини) могли мати повну автономію і не входити до загальної системи організації державної влади. У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, і їхня компетенція визначається центральною владою. Але й сьогодні залишається і зростає перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів.

Основні теорії, що пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади:

• Теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої Французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина.
• Державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані.
• Теорія громадського самоврядування. Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX ст., трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природі отже, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин.

У середньовічних державах міста (общини) могли мати повну автономію і не входити до загальної системи організації державної влади. У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, і їхня компетенція визначається центральною владою. Але й сьогодні залишається і росте перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Місцеві фінанси необхідно розглядати лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначено і чітко не окреслено, а управління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій та завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими ж будуть (мають бути) роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави.

Ключове питання, яке треба розв'язати, перш ніж будувати місцеві фінанси, – це визначення меж між завданнями, котрі має розв'язувати центральна влада, і тими, що покладаються на місцеві органи влади. У кожній країні таке завдання розв'язується не однаково. Як уже зазначалося, в колишньому СРСР у 30-х роках цю межу ліквідували, а всі завдання взяла на себе центральна влада. У фінансовій системі держави відбулися серйозні деформації. Одержавлення фактично всієї економіки і господарської діяльності у той період було нав'язано невластивими для нормального розвитку їх командно-адміністративними методами управління, що стало об'єктивною причиною ліквідації місцевих фінансів у СРСР і УСРР. Місцеві фінанси було об'єднано з державними, тобто почалося становлення жорстко централізованої фінансової системи, характерної для тоталітарних режимів. Тоді ж відбулося одержавлення фінансів фактично всіх господарських суб'єктів. Усе це радикально змінило природу фінансової системи, яка почала функціонувати всупереч економічним законам. Тобто різко звузилися можливості розширеного відтворення фінансових ресурсів. У молодій Українській державі йде пошук, де провести межу між завданнями центральної та місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Стосовно функцій місцевих органів влади і відповідно меж між завданнями центральної та місцевої влади сформувалося кілька теорій. Коротко розглянемо їхній зміст. Є три основні теорії, що пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади. Кожна з цих теорій по-різному пояснює взаємовідносини між державою і місцевим самоврядуванням.

Перша теорія – це теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої французької революції 1789 року. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина. За цією теорією функції та зміст діяльності органів місцевого самоврядування ототожнюються з діяльністю общини. В основі теорії лежить твердження, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же самоцінним утворенням, що й держава, і, що община як колектив людей, котрі спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід'ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а значить, і не може бути нею вилучено.

Згідно з цим органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, не підпорядковані державній владі і перебувають поза межами цієї влади. Кожен територіальний колектив має власні завдання, які він самостійно визначає. Держава може впливати на діяльність територіального колективу через законодавство. Але вона не може позбавити його природних прав.

На діаметрально протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX століття німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані.

За цією теорією органи місцевого самоврядування не мають природних самобутніх прав. Місцеве самоврядування не може розглядатись як інститут, рівноцінний державі. Органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади, як її агенти на місцях. Тобто обсяг функцій і завдань, які мають органи місцевого самоврядування, повністю визначається державною владою.

Є ще одна теорія місцевого самоврядування – так звана теорія громадського самоврядування, або господарського самоврядування. Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX століття. Її ще називають теорією громадсько-господарського самоврядування. Трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх.

В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а значить, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин. Це у сфері громадсько-господарських, або так званих місцевих, справ. У ці місцеві справи державна влада не втручається. Вони вирішуються самостійно органами місцевого самоврядування.

Але є й інша сфера відносин – політична, яка цілком по праву перебуває в компетенції державної влади. У цій сфері органи місцевого самоврядування не самостійні. У сфері політичних відносин органи місцевого самоврядування перебувають у структурі державної влади і є її агентами на місцевому рівні.

Таким чином, у політичній сфері органи місцевого самоврядування підпорядковані державній владі, яка визначає функції та завдання цих органів.

Згідно з громадсько-господарською теорією місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування мають подвійні функції та завдання. У сфері політичних відносин інститут місцевого самоврядування перебуває в структурі державної влади, виконує її завдання, в питаннях місцевих господарських і громадських справ він діє поза межами державної влади і є самостійним.

Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося в кінці XVIII – на початку XIX століття під впливом цих та інших варіацій теорій місцевого самоврядування та місцевої влади. В Англії, СІЛА та в деяких інших англомовних країнах місцеві органи влади формувалися в основному на засадах, близьких до тих, на яких ґрунтується теорія природних прав общини. У Франції домінувала державна теорія місцевого самоврядування. У Німеччині та Росії місцеве самоврядування базувалося на ідеях громадсько-господарської теорії.

У XX столітті сталися значні зміни в організації місцевого самоврядування у більшості європейських країн та його певна уніфікація. У 1985 р. підписано Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 року до Європейської хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна.

Згідно з принципами Європейської хартії про місцеве самоврядування та на основі узагальнення практики побудови місцевих органів влади у переважній більшості зарубіжних країн приходимо до висновку: сучасна система місцевої влади будується на ідеях, близьких до громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування. Доцільно у зв'язку з цим нагадати, що саме на засадах громадсько-господарської теорії закликав будувати в Україні місцеве самоврядування у 1992 році її перший Президент Л. Кравчук. Важливість обох видів завдань і функцій місцевих органів влади як автономних керуючих своїми територіями і як помічників центральної влади, підкреслюють також і експерти Ради Європи.

Отже, приходимо до висновку: сучасні місцеві органи влади у демократичних країнах мають певні функції та завдання. Це – власні функції та завдання і функції та завдання, що доручаються місцевій владі центральним урядом.

Наявність завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади, є об'єктивною причиною необхідності фінансів для цих органів влади. Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і завдань, які покладаються на їхні органи влади.

Об'єктивні причини функціонування місцевих фінансів мають свої корені ще в общині, котра з'явилася як інститут раніше, ніж держава, і відіграла важливу роль в організації суспільного життя. Окремі, властиві общині функції, викликані особливими місцевими інтересами, зберігаються і в сучасних умовах. Забезпечення цих інтересів – головна мета діяльності місцевої влади, що в кінцевому підсумку визначає її функції, а значить, і об'єктивну потребу, закономірність функціонування місцевих фінансів.

Ігнорування місцевих інтересів характерне для тоталітарних держав, пов'язане з ігноруванням економічних законів і гальмує та деформує розвиток економіки.

Відновлення в Україні на початку 90-х років інституту місцевого самоврядування як носія місцевих інтересів, поява функцій і завдань, котрі виконуються органами місцевого самоврядування, стали об'єктивними чинниками процесу відродження місцевих фінансів у нашій державі. Цей процес розвивається в ході становлення національної фінансової системи України. Місцеві фінанси формуються як самостійна складова фінансової системи держави.

Процес формування місцевих фінансів України, як засвідчує практика 1991–1997 років, супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами. Один із них – необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалася в попередній період. Ще один важливий фактор, який стримує формування місцевих фінансів, – це те, що немає сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, не сформовано правового поля, немає політичної культури і традиції, без яких не може бути фінансів місцевих органів влади.

Найскладніше питання – визначення переліку функцій і завдань, котрі покладаються на місцеві органи влади України, що має стати основою для вибору моделі місцевих фінансів. У зв'язку з цим зазначимо: завдання та функції місцевих органів влади може бути розділено на дві основні групи:

• завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;
• завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.