Шляхи удосконалення ключових понять у сфері прикордонного контролю

Дослідження правових підстав проведення окремих адміністративних процедур, зокрема пов’язаних із прикордонним контролем, є одним із аспектів адміністративної реформи що проводиться в Україні, завданням якої є «удосконалення адміністративного законодавства шляхом систематизації адміністративно-процедурних (процедуральних) норм».

В юридичній науці відсутнє предметне дослідження правових підстав здійснення процедур пов’язаних із прикордонним контролем. Окремі аспекти проблеми сутності прикордонного контролю в свої дослідженнях досліджували такі вчені адміністративісти як: В. Б. Аверянов, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, І. А. Беленчук, Ю. А. Ведєрніков, І. П. Голосніченко, В. К. Колпаков, Т. О. Коломоєць, А. І. Коротушак, М. В. Ковалів, З. Р. Кісіль, Р. В. Кисіль, А. Ф. Мота, О. І. Остапенко, В. О. Хома, В. К. Шкарлупа, С. І. Щербак та інші.

Разом з тим, в існуючих дослідженнях недостатня увага приділяється розробці категоріального апарату пов’язаного з прикордонним контролем.

При з’ясуванні поняття «прикордонний контроль» важливо зупинитись на формулюванні яке розкриває його сутність та міститься у спеціальному Законі. Згідно ст. 2 Закону України «Про прикордонний контроль» від 5 листопада 2009 р. N 1710-VI «прикордонний контроль – це державний контроль, що здійснюється Держприкордонслужбою України, який включає комплекс дій і систему заходів, спрямованих на встановлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів» (ч. 1).

Чи слід вважати дану норму нормативним визначенням поняття «прикордонний контроль»? Напевно що ні, тому що тоді б законодавець його помістив би у ст. 1 яка носить назву «визначення термінів». Крім того, на нашу думку, у ст. 2 Закону не знайшли свого закріплення основні характеристики прикордонного контролю що можуть бути складовими даного поняття.

Так, згідно тлумачного словника під «контролем» в першу чергу слід розуміти – «облік». Однак, ні в нормативному визначенні, ні в меті прикордонного контролю, яка закріплена у ч. 2 ст. 2, Закону дана сутність не відображена.

Зміст поняття «прикордонного контролю» можна глибше зрозуміти розкривши його юридичну природу.

Сутність контролю як соціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. Покликанням прикордонного контролю є захист суспільних національних інтересів на кордоні.

Під контролем прийнято розуміти сукупність дій суб’єкта управління по спостереженню за функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про нього; застосування заходів щодо попередження правопорушень; надання допомоги; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до правової відповідальності винних осіб.

До основних об’єктів прикордонного контролю відносяться суспільні відносини, що забезпечують важливі інтереси особи, суспільства та держави які реалізуються та охороняються в прикордонному просторі держави та пов’язані з перетином державного кордону.

Згідно ст. 4 Закону України «Про прикордонний контроль» прикордонний контроль включає такі дії як: перевірка документів; огляд осіб, транспортних засобів, вантажів; виконання доручень правоохоронних органів України; перевірку виконання іноземцями, особами без громадянства умов перетинання державного кордону у разі в'їзду в Україну, виїзду з України та транзитного проїзду територією України; реєстрацію іноземців, осіб без громадянства та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон; перевірку автомобільних транспортних засобів з метою виявлення викрадених. В разі виявлення правопорушень уповноважені особи вправі реалізовувати адміністративно-юрисдикційні повноваження з метою припинення правопорушення, або притягнення винних до відповідальності.

Контроль є засобом забезпечення законності. Під засобами забезпечення законності прийнято розуміти процеси фактичного зовнішнього вираження діяльності компетентних органів і організацій по запобіганню, виявленню, усуненню порушень законності та притягненню винних до відповідальності. Згідно ст. 4. Закону України «Про прикордонний контроль» «законність» закріплено як один із принципів організації та здійснення прикордонного контролю. Здійснення прикордонного контролю покликано забезпечити перетин державного кордону особами та транспортними засобами у суворій відповідності до вимог чинного законодавства.

Органи, які у межах своїх повноважень наділені функцією контролю, здійснюють його за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур. На рівні Закону України «Про прикордонний контроль» закріплено норму згідно з якою здійснення прикордонного контролю можливе виключно спеціально підготовленими з цією метою військовослужбовцями та працівниками Держприкордонслужби України (ст. 4).

Контроль, як справедливо визначають провідні адміністративісти, є складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб покликаних управляти. Повноваження Держприкордонслужби щодо здійснення прикордонного контролю визначені на рівні установчого акту – Закону України «Про Державну прикордонну службу України». Відповідно до ч. 6 ст. 19 Закону здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому порядку осіб, транспортних засобів, вантажів, а також реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон, а також здійснення фіксації біометричних даних іноземців та осіб без громадянства під час здійснення прикордонного контролю в пунктах пропуску через державний кордон – є обов’язком Держприкордонслужби.

Здійснення державного контролю в тій чи іншій досить вузькій сфері діяльності є «спеціалізованим контролем» і покладається на так звані «спеціалізовані контролюючі органи». Наділення Держприкордонслужби повноваженнями у сфері здійснення прикордонного контролю відповідає нормативно закріпленому статусу – «правоохоронного органу спеціального призначення» (ст. 6 установчого акту).

Особливість контролю з боку спеціалізованих органів (порівняно з відомчим, який проводиться в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об’єкта) полягає у спеціалізованому предметі контролю, а також у відсутності відомчої зацікавленості в його результатах. Досить висока результативність цього контролю обумовлена тим, що його здійснюють висококваліфіковані фахівці. Прикордонному контролю підлягають: особи, які перетинають державний кордон; транспортні засоби, що перевозять через державний кордон осіб та вантажі; вантажі, що переміщуються через державний кордон.

Прикордонний контроль є різновидом надвідомчого контролю. Основною ознакою надвідомчого контролю є те, що це контроль, здійснюваний стосовно об’єктів, які організаційно не підпорядковані органу державної виконавчої влади.

В пострадянських країнах проходять процеси направлені на введення в практику державного управління адміністративних процедур. Російські юристи прикордонний контроль відносять до групи адміністративних процедур які регламентують порядок здійснення прикордонними органами певних функцій (контрольно-наглядових, перевірочних, режимних та ін.).

Важливим, з позицій нашого дослідження є врахування міжнародного досвіду нормативного визначення «поняття прикордонного контролю». Так, у п. 9 ст. 2 Регламенту Рад (ЄЕС) № 562/2006 від 15 березня 2006 року, що засновує Кодекс Співтовариства про правила, які регулюють перетин кордонів особами (Кодекс Шенгенських кордонів) під «прикордонним контролем» пропонується розуміти діяльність, що здійснюється на кордоні згідно з цим Регламентом та в його цілях, виключно у відповідь на намір перетнути кордон або на акт перетину кордону, незалежно від будь-яких інших міркувань, й складається з перевірок на кордоні та охорони кордону.

Раціональними моментами даного визначення є те, що: поняття, що цікавить нас, визначається через використання терміну як «діяльність», що дає змогу уникнути тавтології («прикордонний контроль – це ... контроль»); окреслені правові підстави цієї діяльності; закріплені юридичні факти що є підставами виникнення правовідносин. Однак, ми спостерігаємо розширене тлумачення прикордонного контролю без чіткого визначення суб’єктів даного виду діяльності та розкриття змісту заходів пов’язаних з «перевірками на кордоні та охороною кордону».

Крім того, важливо, як в теоретичному так і в практичному аспекті, врахувати логіку викладення окремих понять пов’язаних з прикордонним контролем у Регламенті. Так, перевірки на державному кордоні – «це перевірки, що виконуються в пунктах пропуску через державний кордон для забезпечення можливості надання особам, включаючи їхні транспортні засоби та об’єкти в їхньому розпорядженні, дозволу на в’їзд на територію держав-членів або виїзду із неї (ч. 10 ст. 2)». Тобто основним завданням правоохоронних органів є не «протидії незаконному переміщенню осіб через державний кордон...» а «забезпечення можливості надання особам... дозволу на в’їзд».

В наукових колах спостерігаються різні підходи до розуміння сутності прикордонного контролю. Так, О.В. Бакаєв розглядає прикордонний контроль у досить широкому сенсі, як систему заходів, що здійснюються з метою утримання лінії державного кордону та прикордонних знаків, дотримання порядку перетину кордону громадянами, транспортними засобами, перевезення вантажів, пошти, продуктів сільського господарства тощо, контролю за плаванням суден у територіальних і внутрішніх водах, перетином кордону та здійсненням польоту у повітряному просторі країни повітряними суднами.

А.Є. Лавринець, в результаті не чіткого розмежування повноважень у сфері охорони державного кордону та в сфері прикордонного контролю, під організацією прикордонного контролю пропонує розуміти обґрунтовану законом виконавчо-розпорядчу діяльність публічних органів, спрямовану на протидію незаконному переміщенню осіб через державний кордон, незаконній міграції, торгівлі людьми, а також незаконному переміщенню зброї, наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, боєприпасів, вибухових речовин, матеріалів і предметів, заборонених до переміщення через державний кордон. Слід зауважити, що до публічних органів які залучаються до організації прикордонного контролю автор відносить досить широке коло державних органів.

Найбільш розповсюдженим є звужений підхід до визначення поняття «прикордонного контролю».

Щербак С.І., під «прикордонним контролем» пропонує розуміти діяльності прикордонних органів по відношенню до осіб і транспортних засобів, що перетинають державний кордон.

Прикордонний контроль, за визначенням науковців за напрямом «військові науки», - це комплекс дій посадових осіб органів прикордонного контролю Держприкордонслужби України з перевірки виконання законодавчих вимог щодо перетинання державного кордону України особами, транспортними засобами, а також переміщення через державний кордон вантажів та іншого майна.

В цілому слід підтримати запропоноване визначення, за умови перегляду в сучасних умовах кола суб’єктів правовідносин із здійснення прикордонного контролю.

Отже, з урахуванням вищевикладеного, нормативне визначення «прикордонного контролю» потребує корегування.

Під «прикордонним контролем» пропонуємо розуміти діяльність, що здійснюється органами Держприкордонслужби України, і включає передбачений законодавством комплекс дій і систему заходів, спрямованих на забезпечення перетину державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів. Нормативне визначення прикордонного контролю повинно знайти своє закріплення в ст. 1 Закону України «Про прикордонний контроль».

Джерело: Зьолка В.Л. «Шляхи удосконалення ключових понять у сфері прикордонного контролю»