Охорона земель. Юридична відповідальність за порушення земельного законодавства

Охорона земель – система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (ст. 162 Земельного кодексу України, ст. 1 Закону України «Про охорону земель», ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»).

Завданням охорони земель, як зазначено в ст. 163 Земельного кодексу, є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.

Змістом охорони земель є система різного роду заходів, що здійснюються для забезпечення виконання поставлених завдань. Стаття 164 Земельного кодексу України закріплює: «Охорона земель включає:

• обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;
• захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;
• захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;
• збереження природних водно-болотних угідь;
• попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;
• консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь».

Як зазначається в коментарі до відповідної статті Земельного кодексу, в ній наведено широкий перелік заходів, кожен з яких може охоплювати нескінченну кількість землеохоронних заходів.

Аналогічного роду ст. 22 Закону України «Про охорону земель» встановлює іншу систему заходів охорони земель, яка характеризується ще вищим рівнем узагальнення, і охоплює: державну комплексну систему спостережень; розроблення загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель; створення екологічної мережі; здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель; економічне стимулювання впровадження заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів; стандартизацію і нормування.

Аналізуючи заходи охорони земель, передбачені Земельним кодексом України та Законом України «Про охорону земель», їх можна згрупувати за різними критеріями. Зокрема, в системі заходів охорони земель можна виділяти наступні:

1. Загальні вимоги і заходи, які стосуються всіх категорій земель та заходи щодо охорони окремих категорій земель, які визначаються специфікою їх правового режиму. Зокрема, в Законі України «Про охорону земель» виділено окремі норми, які присвячені особливостям охорони земель оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (ст. 50), земель водного фонду (ст. 43). Безпосередні охоронні вимоги стосовно окремих категорій земель містяться і у відповідних статтях Земельного кодексу, які визначають їх правовий режим. Спеціальні заходи охорони земель водного фонду, земель лісогосподарського, оздоровчого, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення закріплені в Лісовому, Водному кодексах, законах України «Про екологічну мережу України», «Про природно-заповідний фонд України», відповідних підзаконних актах.
2. Заходи охорони, які здійснюються власниками чи користувачами земельних ділянок у межах своїх земельних ділянок, та заходи охорони, які повинні здійснювати суб'єкти господарської діяльності, що безпосередньо не пов'язана з використанням земельної ділянки (заходи охорони від забруднення небезпечними речовинами (ст. 45 Закону України «Про охорону земель»); заходи охорони від забруднення відходами (ст. 46 Закону); заходи охорони при застосування нових технічних засобів і технологій (ст. 49 Закону)). Відповідно до ст. 35 Закону власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування еколого-безпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо; дотримуватися стандартів, нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов'язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів та ряд інших.
3. Окрему групу становлять заходи охорони ґрунтів. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону земель» охорона ґрунтів – система правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпеченням екологічної безпеки довкілля. Стаття 37 Закону України «Про охорону земель» встановлює основні вимоги до охорони родючості ґрунтів (зокрема, забороняється використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення їх якості; на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо: вирощування певних сільськогосподарських культур, застосування окремих технологій їх вирощування або проведення окремих агротехнічних операцій; розорювання сіножатей, пасовищ; використання деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земельних ділянок; необґрунтовано інтенсивного використання земель). Стаття 168 Земельного кодексу України встановлює заборону власникам землі та землекористувачам на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. Наказом Держкомзему України від 4.01.2005 р. затверджено Порядок видачі дозволів та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок. Відповідно до ст. 53 Закону України «Про охорону земель» забороняється вивезення ґрунтової маси за межі території України, крім зразків для проведення наукових досліджень.
4. Особливі заходи охорони встановлюються земельним законодавством щодо окремих територій, які з тих чи інших причин не підлягають господарському використанню або допускають обмежене їх використання. В системі таких територій та земель можна виділяти:
   • деградовані землі. Деградація земель – природне або антропогенне спрощення ландшафту, погіршення стану, складу, корисних властивостей і функцій земель та інших органічно пов'язаних із землею природних компонентів (ст. 1 Закону України «Про охорону земель»). До деградованих земель відносяться: а) земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо; б) земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші (ст. 171 Земельного кодексу України);
   • малопродуктивні землі. До малопродуктивних земель відносяться сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним (ст. 171 Земельного кодексу);
   • порушені землі. Порушені землі – землі, що втратили свою господарську та екологічну цінність через порушення ґрунтового покриву внаслідок виробничої діяльності людини або дії природних явищ (ст. 1 Закону України «Про охорону земель»);
   • техногенно забруднені землі. Техногенно забруднені землі – це землі, забруднені внаслідок господарської діяльності людини, що призвела до деградації земель та її негативного впливу на довкілля і здоров'я людей. До техногенно забруднених земель відносяться землі радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені, землі, забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами тощо (ст. 169 Земельного кодексу). Самостійний правовий режим в системі техногенно забруднених земель встановлений Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо радіоактивно забруднених земель – земель, які потребують проведення заходів радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення нормальної господарської діяльності (ст. 4 Закону).

Основними заходами по охороні, відновленню відповідних категорій земель виступає консервація та рекультивація. Рекультивація порушених земель – це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель (ст. 166 Земельного кодексу). Рекультивації підлягають землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт. Консервація земель – припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я (ст. 1 Закону України «Про охорону земель», глава 28 Земельного кодексу України). Наказом Дер-комзему України від 17.10.2002 р. затверджено Порядок консервації земель.

Охорона землі як природного об'єкта може одночасно розглядатись і як охорона прав власників земельних ділянок і землекористувачів, права яких виникають саме щодо землі як природного ресурсу. В системі цих заходів особливе місце займає відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, що регулюється главою 24 Земельного кодексу України та Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 р. Відповідно до ст. 156 Земельного кодексу України власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок:

• вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом;
• тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;
• встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;
• погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників;
• приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан;
• неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

При цьому від відшкодування збитків слід відрізняти відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Відповідно до ст. 207 Земельного кодексу України втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, внаслідок вилучення (викупу) їх для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави, а також у зв'язку з виключенням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон. Вони компенсуються незалежно від відшкодування збитків по наперед затверджених нормативах, у безспірному порядку і є заходом економічного впливу – компенсацією за зменшення площ земель, які використовуються у сільськогосподарському та лісогосподарському виробництві. Розміри і порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 р.

За порушення норм земельного законодавства традиційно передбачена кримінальна, адміністративна, дисциплінарна і цивільно-правова відповідальність.

Кримінальна відповідальність застосовується за злочини, передбачені ст. 239 КК України (забруднення або псування земель), 254 КК України (безгосподарське використання земель).

Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства передбачена ст. 52 – псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель, ст. 53 – порушення правил використання земель, ст. 53 – самовільне заняття земельної ділянки, ст. 532 – приховування або перекручення даних земельного кадастру, ст. 54 – несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням, ст. 55 – самовільне відхилення від проектів внутрігосподарського землеустрою, ст. 56 – знищення межових знаків Кодексу України про адміністративні правопорушення. Справи про ці правопорушення відповідно до статей 238, 242 даного Кодексу розглядають органи Держкомзему або Мінприроди України.

Дисциплінарна відповідальність застосовується у загальному порядку на основі норм Кодексу законів про працю України.

Цивільно-правова відповідальність застосовується у вигляді відшкодування збитків, завданих земельним ресурсам, які визначаються за загальними нормами Цивільного кодексу України. Крім цього, для визначення розміру стягнення використовується Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затверджена наказом Мінекобезпеки від 27.10.1997 р.