Поняття та особливості правового регулювання лікувально-оздоровчих та курортних зон

Певні особливості в правовому регулюванні мають природні території, які наділені особливими природними характеристиками і можуть забезпечити життєво необхідні потреби людини в оздоровленні, відпочинку, нормальному існуванні. Збереження і охорона таких територій (зон) можлива при наявності детального, досконалого правового регулювання. До таких зон належать курортні, рекреаційні, лікувально-оздоровчі. Ці види природних територій визначені рядом законодавчих актів.

Зокрема, стосовно курортних і лікувально-оздоровчих зон, вперше законодавством України вони були виділені і віднесені до природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Стаття 62 цього Закону встановлює: курортними і лікувально-оздоровчими зонами визнаються території, які мають виражені природні лікувальні фактори: мінеральні джерела, кліматичні та інші умови, сприятливі для лікування і оздоровлення людей.

У системі категорій земель Земельний кодекс України виділяє землі оздоровчого призначення – землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватись для профілактики захворювань і лікування людей (ст. 47).

У Водному кодексі України, зокрема в ст. 62, визначено поняття лікувальних водних об'єктів, тобто тих, що мають природні лікувальні властивості, а в ст. 64 кодексу говориться також про користування водами і виділення ділянок водних об'єктів для оздоровчих, рекреаційних і спортивних цілей.

Лісовий кодекс України в системі категорій лісів виділяє рекреаційно-оздоровчі ліси (ст. 39), а також визначає право використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних та освітньо-виховних цілей (ст. 67).

Спеціальне правове регулювання відносин, що розглядаються, міститься у Законі України «Про курорти». Стаття 1 цього Закону дає визначення понять «курорт» і «лікувально-оздоровча місцевість». Курорт – освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. Лікувально-оздоровча місцевість – природна територія, що має мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

Стаття 4 Закону України «Про курорти» розрізняє курорти державного і місцевого значення. До курортів державного значення належать природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси (ті, що рідко (не часто) зустрічаються на території України, мають обмежене поширення або невеликі запаси у родовищах та є особливо сприятливими і ефективними для використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань). До курортів місцевого значення належать природні території, що мають загальнопоширені природні лікувальні ресурси (які зустрічаються в різних регіонах України, мають значні запаси та придатні для використання з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань).

Як бачимо, законодавство не відзначається чіткістю і однотипністю при оперуванні поняттями в даній сфері відносин. Доцільно було б чітко визначити і розмежувати поняття «курортних зон», «лікувально-оздоровчих зон», «курортів» тощо.

Зокрема, лікувально-оздоровчими зонами мали б визнаватись природні території, що мають явні лікувально-оздоровчі властивості і природні лікувальні ресурси. Вони повинні виявлятись, обліковуватись, братись під особливу охорону. Як відзначається в літературі, лікувально-оздоровча місцевість також має природні ресурси, але, на відміну від курортної, у неї не завжди є необхідна для організації лікування та оздоровлення людей інфраструктура і, відповідно, юридичний статус курорту. Саме лікувально-оздоровчі місцевості треба розглядати як резервні території, на яких в майбутньому можливе створення курортів.

Курортною зоною є освоєна лікувально-оздоровча територія (зона), на якій розміщені об'єкти інфраструктури, лікувально-курортні заклади, призначені для організації лікування, реабілітації, профілактики захворювань.

Юридичними ознаками курортних, лікувально-оздоровчих зон і курортів виступають:

• підтверджена у встановленому порядку наявність природних лікувальних ресурсів або лікувальних оздоровчих ресурсів, придатних для використання з метою поновлення та зміцнення здоров'я людей;
• наявність відповідних висновків щодо можливості використання таких територій для лікування, оздоровлення, відпочинку, в тому числі для організації господарської діяльності;
• прийняття відповідними органами рішення про оголошення цих територій та встановлення їх меж, розмірів, видів;
• визначення порядку господарювання, проживання і природокористування для забезпечення охорони зазначених зон, захисту їх від забруднення і передчасного виснаження.

Порядок оголошення, визначення лікувально-оздоровчих та курортних зон детально врегульований лише стосовно створення курортів і включає ряд етапів (статті 7-11 Закону України «Про курорти»):

• подання клопотання про оголошення природних територій курортними, що може здійснюватись органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, зацікавленими підприємствами, установами, організаціями, громадянами;
• розгляд цих клопотань, який здійснюється: щодо природних територій державного значення – спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань діяльності курортів з урахуванням пропозицій Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад; щодо природних територій місцевого значення – відповідними місцевими органами виконавчої влади з питань діяльності курортів. Таким органом на сьогодні виступає Державний департамент з питань діяльності курортів, що діє в складі Міністерства охорони здоров'я України, Положення про нього затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 06.05.2001 р.;
• погодження схвалених клопотань з власниками чи користувачами земельних ділянок;
• розроблення проектів оголошення природних територій курортними з обов'язковим проведенням державної екологічної та санітарно-гігієнічної експертизи;
• прийняття рішення про оголошення природних територій курортними, які приймаються: щодо курортів державного значення – Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України; щодо курортів місцевого значення – Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими ради за поданням відповідними органами виконавчої влади.

Стосовно визначення статусу інших лікувально-оздоровчих територій та ресурсів, то окремі положення з цього питання регулюються поресурсовими кодексами. Зокрема, відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії (в тому числі – оздоровчого призначення) здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування; відповідно до ст. 62 Водного кодексу України перелік водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, із зазначенням запасів вод та їх лікувальних властивостей, а також інших сприятливих для лікування і профілактики умов, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань геології та використання надр і спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань водного господарства.

Правовий режим відповідних зон має свої особливості, зумовлені природними особливостями самих територій і спрямований, в першу чергу, на збереження лікувальних, оздоровчих, рекреаційних характеристик, попередження їх забруднення і виснаження. Особливостями правового режиму лікувально-оздоровчих та курортних зон є:

• можливість встановлення більш суворих екологічних нормативів, що передбачено ст. З Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»;
• цільове використання в залежності від їх властивостей – лікувальних, оздоровчих тощо;
• обмеження господарської та іншої діяльності, що може негативно вплинути на їх природні характеристики.

За загальним правилом згідно з ст. 62 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в межах курортних і лікувально-оздоровчих зон забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно впливати на лікувальні якості і санітарний стан території, що підлягає охороні.

Найбільш детально врегульована правова режим охорони лікувальних ресурсів курортів. У межах курорту встановлюється округ санітарної охорони, зовнішній контур якого збігається з межею курорту та в межах якого забороняється будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, завдають шкоди лісу тощо (статті 27, 28, 29 Закону України «Про курорти»). Цей округ поділяється на зони: перша зона – зона суворого режиму (її режим встановлений ст. 31 Закону); друга – зона обмежень (ст. 32 Закону); третя – зона спостережень (ст. 33 Закону).

За порушення режиму лікувально-оздоровчих та курортних зон традиційно може бути застосована кримінальна, адміністративна, дисциплінарна та цивільно-правова відповідальність. Щоправда, законодавство не містить спеціальних норм, які б передбачали власне відповідальність за порушення режиму даних зон, що є значним недоліком, і відповідно, в залежності від виду порушення, відповідальність застосовується як за лісо-, водо-, надро- та інші порушення.