Закон як джерело екологічного права

Відповідно до української правової доктрини закон – це «нормативний акт вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини». Тільки Конституція України «височить» над законами, оскільки має статус Основного Закону.

Закон є засобом закріплення державної екологічної політики. У законах відображені основні вимоги, що стосуються предмета екологічного права. Пріоритетне місце закону в системі джерел екологічного права зумовлено також тим, що всі інші акти цього права мають підзаконний характер.

Системоутворюючим актом комплексної галузі екологічного права і законодавства є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Він складається з преамбули та 16 розділів: «Загальні положення»; «Екологічні права та обов'язки громадян»; «Повноваження рад у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Спостереження, прогнозування, облік та інформування в галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Екологічна експертиза»; «Стандартизація і нормування у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Регулювання використання природних ресурсів»; «Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища»; «Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки»; «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні»; «Надзвичайні екологічні ситуації»; «Вирішення спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища»; «Міжнародні відносини України у галузі охорони навколишнього природного середовища».

Сфера застосування законів як джерел екологічного права визначена Конституцією України. Нею передбачено, що виключно законами визначаються правовий режим власності на природні ресурси, нормативні засади використання цих ресурсів, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також основи екологічної безпеки (ст. 92).

В Україні певний час силу законів мали й деякі інші нормативно-правові акти. Зокрема, І8 листопада 1992 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання». Протягом шести місяців Уряд України прийняв ряд таких декретів, які частково стосувалися й сфери екології (наприклад, декрет від 26 грудня 1992 р. «Про приватизацію земельних ділянок»). Нині ця практика стала історією. За своєю юридичною силою в одному ряду із законами знаходяться кодекси. Кодекс – це «систематизований законодавчий акт, що регламентує однорідну сферу суспільних відносин».

У галузі екологічного права діє чотири природоресурсні кодекси – Земельний, Водний, Лісовий та Кодекс України про надра. Ними регламентуються відносини щодо використання й охорони відповідно землі, вод, лісів і надр. Кодекси мають системоутворююче значення для земельного, водного, лісового та гірничого законодавства.

Природоресурсні кодекси мають багато в чому схожу структуру. Вони містять розділи, що стосуються загальних положень, прав та обов'язків природокористувачів, повноважень державних органів стосовно управління і контролю у відповідній сфері, вирішення спорів, юридичної відповідальності, міжнародних відносин тощо.

Водночас кожен кодекс має свою змістовну специфіку. Вона зумовлена особливостями предмета й об'єкта правового регулювання. Ця специфіка пов'язана, зокрема, з правилами користування землею, водами, лісами і надрами та механізмом їх виконання.

Форма систематизації законодавства шляхом прийняття відповідних кодексів є необхідним заходом для удосконалення правового регулювання певної групи суспільних відносин. Але наш законодавець не є послідовним у цьому питанні. Саме тому роль системоутворюючих актів для галузі гірничого законодавства у нас виконує не відповідний кодекс, а Закон України «Про надра», а для галузі фауністичного законодавства – Закон України «Про тваринний світ».

Або візьмемо два близькі між собою об'єкти правового регулювання й охорони – ліки та рослинний світ. Щодо першого діє Лісовий кодекс України, щодо другого – Закон України «Про тваринний світ».

За радянської доби в союзному екологічному законодавстві часто використовувалася форма основ. Діяли, зокрема. Основи земельного (1968 р.). Основи водного (1970 р.). Основи лісового (1977 р.) законодавства СРСР і союзних республік.

З проголошенням незалежності України наш законодавець не відмовився від цієї форми, але вдається до неї рідко. Екологічної сфери, зокрема, певною мірою стосуються Основи законодавства України про охорону здоров'я (1992 р.). У них закріплено ряд норм, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки, і зафіксовано принцип охорони навколишнього природного середовища як одну з гарантій охорони здоров'я населення.

Близькими до законів є нормативні постанови Верховної Ради України. Деякі з них мають принципове значення як джерела екологічного права. До них, зокрема, належить вже згадувана Постанова «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» (1998 р.).

Аналіз правового регулювання екологічних відносин в Україні засвідчує, що законам і кодексам належить тут провідне місце. При Цьому йдеться не тільки про закони спеціального екологічного призначення («Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про екологічний аудит» тощо), а й про закони загального характеру, які також належать до джерел екологічного права. Значну кількість екологічних норм містять, зокрема, закони України «Про власність» (1991 р.), «Про підприємства в Україні» 1991 р.), «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), «Про транспорт» (1994 р.), «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994 р.), «Про туризм» (2003 р.) та інші.

Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Укази і розпорядження Президента України. Ці нормативно-правові акти приймаються відповідно до ст. 106 Конституції України і є обов'язковими для виконання на території України. Вони не повинні суперечити Конституції та законам України, тобто мають підзаконний характер.

Серед указів Президента України екологічного змісту – укази «Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду України» (8 вересня 1993 р.), «Про біосферні заповідники України» (26 листопада 1993 р.), «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» (12 липня 1995 р.), «Про День довкілля» (6 серпня 1998 р.) та ін.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Ці акти приймаються відповідно до ст. 117 Конституції України і також належать до категорії підзаконних. Вони не повинні суперечити не тільки Конституції та законам, а й указам Президента України.

Через постанови і розпорядження уряд реалізує свою виконавчо-розпорядчу функцію в екологічній сфері. В одних випадках Кабінет Міністрів України приймає відповідні постанови з власної ініціативи, заповнюючи тим самим прогалини у законодавстві, а в інших – це випливає з відповідних законів чи указів Президента України.

Значна частина постанов стосується затвердження правил природокористування, порядку здійснення контрольних функцій, затвердження різноманітних екологічних нормативів, такс тощо. Зокрема, постановами Кабінету Міністрів України були затверджені Положення про порядок встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення (1992 р.), Положення про порядок розроблення екологічних програм (1993 р.), Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів (1992 р.). Положення про державну систему моніторингу довкілля (1998 р.) тощо. Урядовими актами затверджуються також положення про правовий статус міністерств та відомств екологічного профілю.

Накази, інструкції, інші нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Найбільш широкими повноваженнями в екологічній сфері щодо видання таких актів наділені Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України та деякі інші.

За своєю юридичною природою акти цих органів поділяють на дві групи: а) обов'язкові тільки для підпорядкованих цим органам суб'єктів екологічних відносин; б) обов'язкові й для не підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій, а також для громадян. Видання останніх зумовлене міжвідомчими (надвідомчими) повноваженнями відповідних органів, і самі ці акти є джерелами екологічного права.

Найбільш широку компетенцію по виданню цих актів має Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Його накази, прийняті в межах своїх повноважень, є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, а також громадянами.

До таких актів, зокрема, належать накази міністерства «Про затвердження Положення про порядок організації та виконання Дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення» (2003 р.), «Про затвердження Інструкції про розгляд заявок та надання дозволів на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологічних агентів» (2002 р.) тощо.

Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, піддягають обов'язковій державній реєстрації. Вона здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади» та Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 28 грудня 1992 р., Міністерством юстиції України. Саме після такої реєстрації відповідний акт набуває статусу джерела екологічного права України.

Акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Правова природа цих актів зумовлена їх правовим статусом, визначеним Конституцією України та спеціальними законами. Згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) державні адміністрації областей, районів, міст Києва та Севастополя, а також районів у цих містах приймають у межах своєї компетенції відповідні рішення. Такі ж за назвою акти відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) приймають сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, міських і районних у містах рад. Актами місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування вирішуються питання місцевого життя, в тому числі екологічного характеру. Ними, зокрема, затверджуються місцеві програми охорони навколишнього природного середовища, передбачаються заходи екологічного характеру в процесі забудови і благоустрою, забезпечення санітарного благополуччя, утилізації та переробки відходів тощо. Нормативні рішення є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.