Право державної власності на землю

Специфіка права державної власності полягає насамперед у суб'єктно-об'єктному складі. Певні особливості має також порядок набуття та припинення права власності.

Суб'єктний склад. Відповідно до ст. 80 ЗКУ, суб'єктом права власності на землі державної власності є держава, яка «реалізує це право через відповідні органи державної влади». «Відповідними органами державної влади»ЗКУ у ст.ст. 13,16,17,17-1 та 84 визначає (1) КМУ, (2) Раду Міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації – (3) районні і (4) обласні та Київська та Севастопольська міські державні, та (5) державні органи приватизації. Повноваження цих органів розмежовуються ст.ст. 118,122,129,149,150 ЗКУ. На період до розмежування земель державної та комунальної власності чинне законодавство (глави 2,3, п. 12 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ, п. 1 Розділу VIII «Прикінцеві положення» ЗУ «Про оренду землі») надає повноваження із розпорядження державними землями також (6) місцевим радам і встановлює тимчасові правила щодо розподілу компетенції з розпорядження державними землями. Незважаючи на існування законодавства про розмежування земель, поки що в Україні розмежування земель державної та комунальної власності знаходиться на підготовчій стадії.

Проблема. П. 12 розділу X «Перехідні положення» ЗКУ надає повноваження із розпорядження «землями, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, а також продаж: земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації», державним органам приватизації.

Між тим, на сьогодні відсутній механізм реалізації даного повноваження, крім як у випадках, коли земельна ділянка приватизується разом із об'єктом, який підлягає приватизації. Зокрема, повноваження із розпорядження відповідними землями не розподілені в межах вертикалі державних органів приватизації. В результаті на даний час ці землі фактично просто не мають реального «господаря», що здійснював би від імені держави її право власності.

Проблема. В Україні існує практика делегування місцевими радами їх виконавчим органам повноважень щодо розпорядження земельними ділянками. Разом із тим, п. 34 ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає вирішення питань «регулювання земельних відносин» виключно на пленарних засіданнях рад. На думку В.В. Носіка, процитоване положення Закону стосується лише «визначення правил і порядку розпорядження землями» і не забороняє делегувати повноваження щодо розпорядження землями. З такою думкою погодитися не можемо, зважаючи нате, що на момент прийняття ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» термін «регулювання земельних відносин» стосовно рад визначався чинним тоді ЗКУ в ред. 1992 р. і охоплював питання розпорядження конкретними земельними ділянками (ст.ст. 9,10). Підстави для іншого тлумачення даного терміну сьогодні, на наш погляд, відсутні.

Специфіка об'єктного складу державної власності.

Декретом "Про землю" від 26.10.1917 було передбачено скасування права власності на землю; згодом цей акт став тлумачитися як такий, що запровадив націоналізацію всіх земель. 19.02.1918 Декрет «Про соціалізацію землі» ліквідував приватну власність на землю і проголосив передачу усієї землі у власність трудового народу. До початку земельної реформи у 1990 роках вся земля перебувала у державній власності, що розглядалося як синонім власності народу. При цьому під державою мався на увазі СРСР, хоча в доктрині існували певні дискусії щодо того, чи були суб'єктом права державної власності союзні республіки. Статтею VI Декларації про державний суверенітет землю було проголошено, що земля є власністю народу України.

Протягом тривалого часу земля визнавалася об'єктом виключної власності держави (народу) (такий підхід відображено у ст. 9 нечинного нині Закону УРСР «Про власність»). Натомість, ст. 13 Конституції України проголошує землю об'єктом права власності українського народу, не вживаючи прикметника «виключної».

Новий ЗКУ відійшов від жорсткого закріплення певних категорій земель у державній власності, передбачивши лише неможливість передачі певних видів земель із державної у інші форми власності (до зміни цільового призначення). Так, ч. 3 ст. 84 ЗКУ визначено перелік земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність. Це:

• землі атомної енергетики та космічної системи;
• землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного;
• землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення;
• землі під водними об'єктами загальнодержавного значення;
• земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;
• земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
• земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами;
• земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної форми власності;
• земельні ділянки, на яких розташовані державні, у тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти.»

Окрім наведеного, перелік земель, що підлягають залишення у державній власності зміщено також у ЗУ "Про розмежування земель державної та комунальної власності" (ст. 6). Він в основному повторює положення ч. 3 ст. 84 ЗКУ, але є дещо ширшим.

Також визначаються землі державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність (ч. 4 ст. 84 ЗКУ):

• землі атомної енергетики та космічної системи;
• землі під державними залізницями, об'єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту;
• землі оборони;
• землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико—культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом;
• землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом;
• землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;
• земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;
• земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
• земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами;
• земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної і комунальної форм власності.

Окрім перерахованих, не можна передавати у приватну власність будь-які земельні ділянки під об'єктами нерухомості, що не підлягають приватизації, оскільки при такій передачі порушуватиметься принцип цільового використання земель. Також п. 3 ст. 4 ЗУ "Про державний матеріальний резерв" передбачає, що земельні ділянки, на яких розміщені об'єкти системи державного резерву, "є державною власністю і не підлягають приватизації та іншим видам відчуження".

Мотиви закріплення певних різновидів земель у власності держави зрозумілі: державна власність на земельні ділянки повинна забезпечувати реалізацію певних функцій держави (оборона тощо), в інших випадках для збереження певних особливо цінних категорій земель може бути необхідно, щоб землі знаходилися у безпосередньому управлінні держави.

На думку А.Д. Юрченка, необхідно закріпити правило про залишення у державній власності земельних ділянок сільськогосподарського призначення, наданих сільськогосподарським науково-дослідним установам і навчальним закладам та їх дослідним господарствам, учбовим господарствам навчальних закладів, державним сортовипробувальним закладам і сортодільницям, державним елітно-насінницьким і насінницьким господарствам, племінним заводам, племінним радгоспам і конезаводам, державним господарствам, які вирощують лікарські та ефіроолійні рослини, фрукти, виноград тощо. В Україні такі надзвичайно важливі для забезпечення національних інтересів землі займають площу 1,5 млн. га.

Звичайно, у державній власності можуть перебувати будь-які землі, а не лише згадані у ст. 84 ЗКУ.