Функції управління в галузі земельних відносин

Функції управління у галузі земельних відносин у доктрині визначаються як види (напрями) діяльності уповноважених органів щодо забезпечення раціонального й ефективного використання, охорони та відтворення земель.

Основними функціями управління у галузі земельних відносин є:

• планування та використання земель;
• встановлення меж адміністративно-територіальних утворень;
• розподіл та перерозподіл земель;
• моніторинг земель;
• контроль за використанням та охороною земель;
• землеустрій;
• ведення державного земельного кадастру;
• вирішення земельних спорів.

Під плануванням використання земель у правовій доктрині прийнято розуміти діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у створенні та втіленні перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також в прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень.

Формами планування використання земель є (1) розробка та затвердження програм використання земель (державних, регіональних), (2) планування територій, (3) природно-сільськогосподарське районування земель.

Правовою основою складання та затвердження державних та регіональних програм використання земель є норми ст.ст. 85, 116 Конституції України, ст. 6 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ЗУ "Про державні цільові програми", ст.ст. 177-180 ЗКУ.

Планування територій у законодавстві визначається як "процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень" (ст. 1 ЗУ "Про планування і забудову територій"). На відміну від законодавчого визначення, фактично, планування територій здійснюється не лише за допомогою містобудівної, а і за допомогою землевпорядної документації.

Правовою основою територіального планування є Закони України "Про основи містобудування" від 16.11.1992, "Про планування та забудову територій" від 20.04.2000, "Про Генеральну схему планування території України" від 07.02.2002, ст. 180 ЗКУ.

В рамках планування територій можуть складатися схеми планування території району та схеми планування території сільради.

Природно-сільськогосподарське районування земель - "поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур" (ч. 1 ст. 179 ЗКУ). Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.

Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст. 179 ЗКУ, ст. 26 ЗУ "Про охорону земель" від 19.06.2003, ст. 39 ЗУ "Про землеустрій" від 22.05.2003, ПКМ від 26.05.2004 № 681 "Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель", Наказом Держкомзему України від 10.11.2004 № 366 "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель".

Встановлення меж адміністративно територіальних утворень як окрема функція управління полягає у встановленні та зміні уповноваженими органами меж адміністративно-територіальних утворень.

Процедура визначення меж включає в себе (1) розробку відповідного проекту землеустрою, (2) проведення державної землевпорядної експертизи проекту, (3) його затвердження та (4) посвідчення меж.

1. Розробка проекту землеустрою. У ч. 2 ст. 174 ЗКУ передбачено, що межі районів, селищ, міст, районів у містах встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до "техніко—економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів". Як видається, землевпорядним проектом щодо встановлення і зміни земель населених пунктів може бути план земельно-господарського устрою населеного пункту. Декларативні і неконкретні положення щодо проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень передбачені у ст. 46 ЗУ "Про землеустрій".
2. Державна землевпорядна експертиза проекту землеустрою відповідно до ЗУ "Про державну експертизу землевпорядної документації" (є обов'язковою згідно із ст. 9 Закону).
3. Затвердження проекту землеустрою.

Компетенція щодо затвердження згаданих проектів розподілена таким чином:

• відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, п. "г" ст. 6, ч. 1 ст. 174 ЗКУ, визначення меж районів і міст віднесено до компетенції ВРУ. Встановлення і зміна меж здійснюється за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад (ч. 1 ст. 174 ЗК);
• п. "з" ст. 7, п. "ж" ст. 8, п. "д" ст. 10, п. "і" ст. 12, ч. 2 ст. 174 ЗКУ надають повноваження щодо встановлення і зміни меж сіл і селищ Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним радам, та Київській і Севастопольській міським радам за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад. Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються виключно на пленарних засіданнях. Ч. 2 ст. 12 ЗУ "Про планування та забудову територій" передбачає можливість підготовки пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів також виконавчими органами відповідних рад. Існують Технічні вказівки по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затверджені Держкомземом України 30.10.1991;
• межі районів у містах визначаються міською радою (п. "и" ст. 12, ч. З ст. 174 ЗКУ) виключно на пленарних засіданнях (п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні") за поданням відповідних районних у містах рад (реалізувати дане правило неможливо, якщо поділ на райони запроваджується вперше). Повноваження міських рад визначати межі районів у містах прямо Конституцією України не передбачені, проте випливають із наданих радам ч. 5 ст. 140 Конституції України повноважень щодо "організації управління районами в містах".

Розподіл та перерозподіл земель як функція управління полягає у наданні земельних ділянок державної та комунальної власності у власність та користування, відчуженні земельних ділянок інших форм власності у державну або комунальну власність, припиненні права землекористування ділянками державної та комунальної власності, зміні цільового призначення земельних ділянок.

Контроль за використанням та охороною земель, за законодавчим визначенням, "полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України" (ст. 187 ЗКУ).

Контроль за використанням та охороною земель доцільно визначити як діяльність уповноважених суб'єктів із перевірки дотримання норм земельного законодавства та вжиття заходів щодо припинення його порушень і притягнення порушників до юридичної відповідальності.

Функція контролю пов'язана із функцією моніторингу, проте, на відміну від моніторингу, для контролю характерний владний вплив на порушників.

За суб'єктом здійснення виділяють такі форми контролю: (1) державний, (2) самоврядний та (3) громадський контроль.

Загальні положення про здійснення державного контролю у даній сфері визначені ст.ст. 187-190 ЗКУ, ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", ПКМ "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів з державного контролю за використанням та охороною земель" від 20.05.2009 № 477, Наказом Держкомзему України "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель" від 12.12.2003 № 312, засади притягнення до адміністративної відповідальності за земельні правопорушення – КУпАП. Відносини із здійснення контролю також регулюються законодавством, що визначає статус контролюючих суб'єктів:

• Держкомзему України, у складі якого діє Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель — див. ст. 6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель, ПКМ "Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель" від 25.12.2002 № 1958;
• Мінприроди України, у складі якого ще Державна екологічна інспекція - див. ст. 7 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", ПКМ "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію" від 17.11.2001 № 1520;
• Мінагрополітики України, у складі якого повинна бути утворена Державна служба охорони родючості грунтів (станом на червень 2009 року цього не відбулося) - див. ст. 8 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель";
• МОЗ України, у складі якого діє санітарно-епідемічна служба – див. ПКМ "Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні" від 22.06.1999 № 1109;
• Мінрегіонбуд України, в складі якого діє Державна архітектурно-будівельна інспекція – див. ПКМ "Про утворення Державної архітектурно-буцівельної інспекції''' від 05.04.2006 № 428, ПКМ "Про затвердження Положення про державний архітектурно-будівель-ний контроль" від 25.03.1993 № 225.

Здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачене ст. 189 ЗК України, п. «ї» ст. 15 ЗУ «Про охорону навколишнього середовища». Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».

Здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель передбачене ст. 190 ЗК України, згідно із якою такий контроль «здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.