Концепція податкових витрат

Загострення проблем бюджетного дефіциту в Україні вимагає пошуку нових інструментів і процедур для контролю державних витрат. У цьому контексті актуальним є вивчення досвіду розвинених країн світу із формування звітів по податкових витратах бюджету.

Податкові витрати – це упущені податкові доходи бюджетної системи у зв'язку з застосуванням законодавством різних відхилень від нормативної структури податків, які при цьому забезпечують окремі переваги певним видам діяльності або групам платників податків. Податкові пільги і звільнення в деякому розумінні аналогічні бюджетним витратам і, отже, повинні піддаватися такій же ретельній перевірці з точки зору їх прозорості і ефективності.

Відповідно до «концепції податкових витрат» будь-який податок складається з двох елементів (частин). Перша частина є структурними нормами, необхідними для нормального функціонування податку. Другу частину представляють норми, що вводять спеціальні пільги, представлені податковими стимулами (tax incentives) або податковими субсидіями (tax subsidies). Ці пільги представляють відступи від нормальної структури податків і розроблені на користь конкретних галузей, видів діяльності або груп платників податків. Вони приймають різноманітні форми: постійне виключення з доходу оподаткування, вирахування, відстрочення податкових зобов'язань, податкові кредити або спеціальні ставки податку. Вони являють собою державні витрати на види діяльності або групи платників податків, що льготуються, здійснювані через податкову систему, а не через прямі витрати, надання позик або інші форми державної допомоги. Слід зазначити, що загальноприйнятого визначення поняття «податкові витрати» не існує. Також відсутні чіткі і загальновизнані критерії віднесення того або іншого положення податкового законодавства до базової структури податкової системи, або до категорії податкових витрат.

Виділяють три методи кількісної оцінки податкових витрат: по упущених доходах, по відновлених доходах, по еквівалентних витратах.

• Метод упущених доходів (revenue forgone) оцінює податкові витрати як суму, на яку зменшуються податкові доходи бюджету у зв'язку з наявністю в податковому законодавстві тієї або іншої пільги. Він вважається найбільш надійним методом оцінки рівня підтримки, що робиться платникам податків через податкову систему.
• Метод відновлених доходів (revenue gain) оцінює податкові витрати як суму, на яку податкові доходи бюджету збільшаться у разі відміни тієї або іншої податкової пільги. Цей метод припускає врахування поведінкових ефектів платників податків, реакції уряду і взаємозв'язку між податками. Необхідність введення різних припущень при оцінці податкових витрат призводить до зниження міри надійності (reliability) отриманих оцінок.
• Метод еквівалентних витрат (outlay equivalence) оцінює податкові витрати як суму прямих витрат до оподаткування, потрібну для досягнення того ж ефекту після оподаткування за ситуації, коли податкові витрати замінюються прямими витратами за відповідною програмою. Оцінка методом еквівалентних витрат відрізняється від оцінки методом упущених доходів тільки за умови, що трансферт, який замінює пільгу, оподатковується.

Оцінки податкових витрат, отримані з використанням різних методів, можуть істотно різнитися. Проблема ускладнюється часовою природою деяких статей податкових витрат, пов’язаною з відстроченням сплати податку до деякого періоду в майбутньому. Це стосується збільшення нарахування витрат в поточному періоді (наприклад, прискорена амортизація активів), врахування витрат до їх фактичного здійснення (через створення резервів в податковому обліку) або відкладання включення доходу в базу оподаткування (у тому числі в частині приростів капітальної вартості активів до моменту реалізації відповідного активу). Виділяють два підходи до обліку аналогічних статей податкових витрат: підхід, що відповідає касовому методу обліку (analog of cash accounting, nominal cash - flow basis), і підхід, що відповідає методу нарахування (form of accrual accounting, accruals basis).

Згідно першого підходу у будь-якому податковому періоді чисті податкові витрати дорівнюватимуть сукупному вирахуванню для цілей оподаткування даних статей витрат в цьому періоді за мінусом сукупних похідних (індукованих) податкових платежів. Використання другого підходу припускає, що податкові витрати розраховуються як приведена вартість втрат доходів у зв'язку з вирахуванням для цілей оподаткування даних статей витрат в році, в якому робиться це вирахування. При цьому в майбутньому немає необхідності враховувати податкові зобов'язання, що додатково виникають.

Концепція податкових витрат бюджету припускає облік і формування звітності по податкових витратах. Інформація про податкові витрати бюджету дозволяє робити обґрунтований вибір варіантів реалізації соціально-економічної політики, ефективніше реалізовувати заходи бюджетної і податкової політики, зокрема розробку напрямів і оцінку дієвості податкових реформ. Публікація звітності по податкових витратах сприяє підвищенню відповідальності і прозорості в бюджетно-податковій сфері. Розвинені країни (Австралія, Великобританія, США, Франція) використовують концепцію податкових витрат бюджету у своїй практиці упродовж досить тривалого періоду часу. Країни з середнім рівнем доходу і країни (Китай, Польща, Туреччина), що розвиваються, також поступово починають застосовувати на практиці концепцію податкових витрат бюджету.

На відміну від практики зарубіжних країн, в Україні не застосовується концепція податкових витрат бюджету для цілей податкової і бюджетної політики. Це, зокрема, означає, що нині в українській практиці відсутні обґрунтовані підходи до визначення базової структури податків і відповідно податкових пільг як відступів від цієї базової структури. У той же час, в Україні є певний досвід оцінки і формування інформації про втрати доходів бюджету у зв'язку з тими або іншими параметрами податкової системи (у тому числі від надання податкових пільг і звільнень). Суб'єкт господарювання, що не сплачує податки та збори до бюджету у зв'язку з отриманням податкових пільг, веде облік сум таких пільг та складає звіт про суми податкових пільг. Форма даного звіту затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2010 р. № 1233 «Про затвердження Порядку обліку сум податків та зборів, не сплачених суб'єктом господарювання до бюджету у зв'язку з отриманням податкових пільг».

Для застосування в українській практиці концепції податкових витрат бюджету доцільно реалізувати такі етапи: визначення базової структури основних податків; виділення з неї статей податкових витрат (а також змішаних статей, що містять елементи і базової структури податку, і пільг, - при їх наявності); кількісну оцінку втрат прибутків бюджету від надання податкових пільг і звільнень (податкових витрат і змішаних статей); формування і публікацію звітності по податкових витратах бюджету; використання даних про податкові витрати в бюджетному процесі. Ураховуючи існуючий стан справ, Україні доцільно використовувати метод упущених доходів.

Джерело: Тімарцев О.Ю. «Концепція податкових витрат: перспективи для України»